■ 宏觀大勢
  《關於加強地方政府性債務管理的意見》首在“立”,即建立新的地方舉債的管理機制與體制,推動地方經濟社會可持續健康發展。有“立”也得有破,這個破就是破除以往不規範、不清晰、不可持續的舉債模式。
  地方經濟與社會發展,面臨一系列難題。其中之一就是沒有可持續的投融資體制機制。日前,國務院《關於加強地方政府性債務管理的意見》出台。這個《意見》對於促進建立可持續的投融資制度,具有較大的意義。
  一方面來看,《意見》提出修明渠,就是賦予地方政府依法適度舉債的融資權限,加快建立規範的地方政府舉債融資機制。這是一個很大的突破,因為以前地方沒有舉債的財政工具,但是快速城鎮化進程中地方政府又面臨著大量的舉債需求與必要性。而國際上,地方政府適度舉債發展,是個慣常現象。
  另一方面來看,《意見》提出堵暗道,這個暗道就是以往隱蔽的舉債平臺、蕪雜的舉債渠道、混亂的管理模式。中國工業化、城鎮化、信息化、農業現代化正在快速推進之中,大量的各類項目要開工建設。地方政府有需求,中央又不讓舉債,所以就產生了各類舉債主體,包括通過平臺公司、企事業單位來舉債。舉債渠道多元,成本高,而且脫離監管。按照財政部測算,地方政府負有償還責任的債務約有12萬億元。這隻是籠統的情況,實際上個別地方和城市,過度舉債,陷入發展困境,風險很大。如果這類問題不解決,將來就會有區域性、系統性的風險。
  由此可見,《關於加強地方政府性債務管理的意見》首在“立”,即建立新的地方舉債的管理機制與體制,推動地方經濟社會可持續健康發展。有“立”也得有破,這個破就是破除以往不規範、不清晰、不可持續的舉債模式。
  為了彰顯“立”與“破”的力度,使“立”與“破”能夠成功,《意見》里撂了一句狠話,內容是:地方政府對其舉借的債務負有償還責任,中央政府實行不救助原則。
  假設地方政府真的出現債務問題,帶來區域性和系統性的風險,中央到底要不要救助?這隻是一種情境判斷,難以給出明確的回答。依我判斷,有一點是非常明確的:決策層也不希望去兌現不救助的狠話,它迫切希望的是,各方面對地方政府性債務問題可能的嚴重後果有充分的認識,並採取相應的行動,目的就是要切切實實地使得“不救助”的情形無限期地向後順延。
  當前,首先要做的是大量技術性和程序性工作。其重點應是使地方政府性債務運作透明、規範,且處於嚴密的監管之下。一系列程序成為重要保證:要完善債務報告和公開制度,完善地方政府性債務統計報告制度;建立規範的地方政府舉債融資機制,嚴格限定地方政府舉債程序和資金用途;把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理,建立地方政府性債務風險預警機制,建立債務風險應急處置機制等等。這些也是《意見》里明確強調的內容。
  還應積極研究,重塑中央與地方財權事權關係。這是一個與地方政府性債務密切相關的問題。1994年後涉及中央與地方的財稅體制改革,導致了央—地在財權事權上的不對等。如果不重塑央—地關係,一些地方政府就會面臨著辦事無錢、舉債受限的局面。結果可能有兩個:一是發展受阻,二是按下葫蘆浮起瓢,在融資舉債上暗中操作、花樣翻新。
  從根本上,需要改變對幹部的考評與任用。現實情況下,地方政府性債務與官員的政績觀、升遷路線圖密切相關。我們經常看到的案例就是:如果某位在任官員大肆舉債大搞一堆政績工程,博得上級表揚以至升遷,並且未來還能在更高、更有權勢的位置,主宰那個他曾經留下纍纍債務且無力償還、無法可持續的地方。舉債之人官高一等,償債之責留予後任,官位變遷格局決定“借、用、還”無法統一,必然使得加強地方政府性債務管理大打折扣。
  □馮奎(國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員)  (原標題:地方債新規“修明渠、堵暗道”)
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